５　新しい都市圏づくりへの仕組み

１.新しい地域づくりへのパラダイムシフト

(1) 自立と連携による広域都市圏づくりの展開

〈地方分権時代における地域づくり〉

• わが国は現在、中央集権的構造から地方が住民の参加と合意と連帯のもとに、自らが考え、自ら実践する地方分権構造へと変革しようとしている。多核・ネットワーク型都市圏の形成にあたっても、地域が主体的に取り組むことが最も重要なことである。
• しかし、現行制度のもとでは、第一に、地域開発・都市計画等に関する実質的な権限が概ね中央に集中しているため、真の地域主体の地域づくりに対応できない側面が多い。
• 第二に、財政面において、国と地方の割合に大きな矛盾が生じてきている。例えば、租税歳入総額における国税と地方税の比率は、国税２／３・地方税１／３に対して、最終支出総額は、国の歳出１／３・地方の歳出２／３となっており、歳入と歳出の割合が国と地方の間において逆転している。
• したがって、新しい地域づくりに向けた制度的な枠組みの再構築が不可欠である。

〈地域連携と新しい広域都市圏形成への展開〉

• 社会、経済、文化の発展及び交通通信手段の発達とライフスタイルの変化などに伴い、生活圏が自然的、歴史的、行政的な従来の枠組みを越えて広がりを見せている。

〈自立と連携による広域都市圏の形成〉

• したがって、自立と連携による広域都市圏の形成にあたっては、いかに、こうした制約を克服し、主体性と広域性の双方を満たすような新たな地域づくりのシステムの構築が最も重要な課題であるといえる。

(2) 交通政策の転換

〈サステイナブルシティへの流れ〉

• 地球時代が叫ばれ、世界の先進国を中心に、地球環境の保全が極めて重大な問題になっている。このため、将来に向けて都市は環境を損なわないで持続可能な「サステイナブルシティ」を目指さざるをえなくなっている。

• この中でも特に、都市の構造から都市住民の価値観やライフスタイルまで、根本的に考え直そうとする試みの一方策として、欧米では自動車から鉄道へのモーダルシフトという交通政策の見直しの動きが活発化している。

〈ドイツの交通政策〉

• ドイツ政府は、東西ドイツ統一後に従来の交通政策を抜本的に改めた『連邦交通路整備計画1992』を発表した。これは、道路の代わりに鉄道重視の政策を進めるもので、鉄道利用を促進することにより道路渋滞を緩和するとともに、21世紀に向けた環境保護を目的としている。この計画では、2010年までの交通関係の公共投資割合を鉄道39.5％、道路38.8％にすると定めている。

• 代表的な例として、ドイツ・ヘッセン州のカッセル市では、従来４車線あった高速道路を２車線削減して、新たに路面電車の路線を延長する、という大胆な政策が実施されている。

〈日本の交通政策〉

• 一方、我が国の交通政策は、需要追随型で、一貫して道路整備に重点が置かれてきた。

• 例えば、1990年から３年間の交通関係の公共投資割合を見ると、道路の86.0％（約31兆円）に対し、鉄道はその1/24のわずか3.5％（約1.3兆円）となっており、いかに道路に偏った財政配分になっているかがうかがえる。

• したがって、我が国では、結果的に環境に与える負荷の大きな自動車交通量が増大することとなり、鉄道のもつメリットがますます減少している。

〈公共交通優先の時代〉

• これまであまりにも経済効率だけを優先してきた我が国において、安全・安心・ゆとり、あるいは地球環境保全がキーワードとなる、21世紀の多核・ネットワーク型都市圏を構築していくためには、我々はまず交通政策の転換が重要な課題であることを認識しなければならない。

• 特に、我が国では世界のどの先進国も経験していない急激な高齢社会の到来を迎え、ＬＲＴをはじめ路面電車やバスなど、人にも環境にもやさしい公共交通の優先は、新しい地域づくりへのパラダイムシフトとして、まさに今から取り組むべき重要な課題である。

２.兵庫南部広域都市圏形成への新たな仕組み

(1) 広域都市圏づくりの新たな仕組み

• 兵庫南部広域都市圏づくりにあたっては、行政区域を越えて、共通のコンセプトのもとに都市づくりを展開していかなければならない。このため、圏域づくりの理念、基本方針を明確化し、、具体的な事業展開を図るため、主体的に取り組む新たな組織づくりが必要となろう。
  
• そこで、新たな仕組みとしては、多様なものが考えられるが、我々は次の３つの方法を考察してみることとした。
  
• 第一は、緩やかでしなやかな広域組織の形成である。これは、従来から広域的な課題を解決するために組織化されている「協議会方式」の結成である。この協議会は、関係団体で構成され、自由に都市圏づくりのコンセンサスを得るための場として機能することが期待される。
  
• 第二は、制度的な広域組織の活用である。これについては、従来の一部事務組合あるいは自治省の広域市町村圏制度があるが、平成６年地方自治法の改正により、「広域連合」制度が制定された。これは、複数の行政区域に関わる事業の企画立案・管理・執行権を受け持つとされているため、この制度の導入についても検討する必要がある。
  
• 第三は、新たな立法措置（特別法の制定）による特別の推進主体の構築である。具体的には、今後詳細に検討を進める必要があるが、例えば、関西文化学術研究都市建設促進法や大阪湾臨海地域開発整備法などが参考となるであろう。
  
• いずれにしても、提案した三つの仕組みはそれぞれ長所短所があると思われるので、都市圏づくりの形成過程で十分議論して、それぞれの段階で新たな仕組みづくりの導入を検討していく必要があると思われる。

(2) 交通ネットワーク形成のための組織づくり

• 前章でも述べたとおり、多核・ネットワーク型都市圏を形成するためには、鉄道を中心とした交通ネットワークの構築が不可欠であると考え、特に環状ルートを形成する交通ネットワークとして、我々はＬＲＴの導入を提案した。
  
• このＬＲＴの建設主体としては、いくつかの方法が考えられるが、我々は次の３つの組織について検討を試みた。
  
• 第一は、関係団体や既存の民間鉄道事業者で構成する、いわゆる従来の第３セクターが事業主体となる方法である。
  
• 第二は、上述の広域連合や特別法によって構成された新しい組織が、ＬＲＴを広域の特別事業として位置づけ、事業主体となる方法である。

• 第三は、いわば阪神高速道路公団の鉄軌道版ともいうべきもので、大都市圏における新しい鉄軌道を建設する事業主体の創設を図る方法である。
  
• ＬＲＴの建設については、複数の行政区域にまたがり、かつ多額の建設資金が必要なため、いずれの方法についても、多くの課題が内在している。我々としては、残念ながらその実現性について十分な検討を行うことができず、後述する財源確保や運営手法とも併せて、今後の検討課題としたい。

(3) ＬＲＴ導入への新たな仕組み

• 今回兵庫南部広域都市圏において、環状ルートの公共交通機関としてＬＲＴを導入する必要性については、第４章で述べた。ここでは、ＬＲＴを導入するにあたり、具体的な整備財源と運営手法について、我々なりのアイデアの提案を試みた。

�@ ＬＲＴの概算建設費

• 今回提案しているＬＲＴ路線のうち、明石（西明石）と川西（日生中央）の区間について、ＬＲＴの現在の性能を踏まえ、最急勾配３％という条件で、我々なりに平面図と縦断図を描き、具体的に工種ごとの建設費や施設費を試算した。その結果、同区間の総延長53.7kmの用地費を除く概算建設費は約2,200億円となった。

�A 整備財源の確保

〈ドイツにおける鉄道整備財源〉

• ドイツでは、連邦運輸省の管轄のもと、ＬＲＴなど近距離輸送の公共交通を含めた鉄道の線路を道路同様に公共投資の対象として国費で建設してきた。東西ドイツの統合にあたって、鉄道は国鉄から民営化されたが、新線建設については引き続き公共投資がなされている。

• 環境保護政策を重視するドイツでは、従来からガソリン税と軽油税の一部を道路建設と同様に、鉄道建設のための特定財源としてきた。これに加え、これまで無料だったアウトバーンを大型貨物車のみではあるが有料化し、その増収分を鉄道の増強投資に充てている。

〈アメリカにおける鉄道整備財源〉

• 自動車文化の発達したアメリカでさえも、公共交通は道路と同様、都市インフラとして位置づけられており、ＬＲＴをはじめ鉄道の建設は、社会資本整備として進められている。したがって、ほとんどの州で建設費については、ほぼ100％が公共投資により賄われている。

• 例えば、カリフォルニア州のサンフランシスコ湾岸高速鉄道（ＢＡＲＴ）では、本来道路建設の特定財源であるガソリン税の一部を鉄道整備に助成金として転用している。

〈日本における鉄道整備財源〉

• 上記のような欧米での考え方に対して、わが国における鉄道建設についても、いくつかの補助制度が導入されているが、実際には補助を受けるための要件が限定されているうえに、最も補助率の高い地下鉄でさえ、約30％は事業者が負担しなければならないという仕組みになっている。このため、鉄道事業者は新線建設に対して慎重にならざるを得ず、結果的に公共交通の整備が不十分となっている。

• したがって、欧米の先進諸外国における現状を勘案すると、我が国においても、公共交通としての鉄道整備に対する補助制度の枠組みを抜本的に改善していかなければならないことは明らかである。

• 我々が提案するＬＲＴをはじめとする鉄道建設・運営費補助にあたっては、まず交通行政について一元的に施策の決定できる組織が必要となることから、建設省と運輸省との垣根を取り払うことが不可欠である。

• これを前提に、補助財源として、(1)現在道路建設の特定財源となっている揮発油税・石油ガス税等（国税）や軽油引取税・自動車取得税等（地方税）を欧米諸国同様に組み入れる、(2)公共交通税等の特定財源制度を新設する、(3)揮発油税に環境税を上乗せして特定財源とする、などを総合的に考えることを提案したい。

• なお、地方公共団体による特定財源債（レベニュー債）の発行（地方公共団体の地方債の償還を当該プロジェクトから将来発生する収益にて行う仕組み）についても検討することが必要であると思われる。

�B 運営の手法

〈ソフトな対策の重要性〉

• ＬＲＴの運営主体としては、建設にあたる事業主体が想定されるが、民間に運営を委託することも考えられる。

• しかし、いずれにしても、ＬＲＴをはじめ公共交通の利便性を向上していくためには、ハードもさることながら、ソフトな対策こそが重要であると思われる。将来的には、利便性を図るために、ドイツのカールスルーエ市で行われているように、既存の鉄道及び今回提案した放射ルートの鉄道にＬＲＴを直接乗り入れすることにより、都心まで乗換なしで直行できるようなシステムを検討する必要がある。

〈運営の一元化〉

• さらに、兵庫南部広域都市圏が一つの広域的な圏域として機能するためには、圏域内に構築された各種の交通機関が全体として相互に連携したシステムが確立されなければならない。

• このため、フランクフルトやハンブルク等ドイツの諸都市で大きな役割を果たしている「運輸連合」のような組織を設け、異なる運営主体を統合化して、例えば、公共交通の運行計画や運賃制度の一元化あるいは案内システムの一体化など、公共交通機関の運営を一元化することを提案したい。地域ごとに交通を一元的に運営する組織があれば、それぞれの地域特性を生かした運営システムを総合的に構築することができる。

• これらにより、ＬＲＴの利用者はますます増えていくものと思われる。